Descargas de efluentes en el Riachuelo
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Unificación de parámetros de descargas de efluentes líquidos: hacia la gestión integrada de la Cuenca Matanza Riachuelo
Fecha de Publicación: 13/02/2008
Autor del Artículo: Alejandro Rossi [1] - elDial.com
I. La unificación: un resultado temprano
En ocasión de la segunda reunión del Consejo Directivo de la Autoridad de Cuenca Matanza Riachuelo (ACUMAR) el pasado 10 de agosto de 2007 fue aprobada la unificación de parámetros de descargas para efluentes líquidos en el ámbito de la cuenca Matanza Riachuelo [2].
La norma aprobada por Resolución ACUMAR 2/2007 [3] responde al mandato establecido en el artículo 5 inciso (a) de la Ley de creación de la ACUMAR, a través de la ley nacional 26.168 [4] adherida por las leyes 2.217 [5]de la Ciudad de Buenos Aires y 13.642 [6] de la Provincia de Buenos Aires que textualmente dispone:
"La Autoridad de Cuenca Matanza Riachuelo, tiene facultades de regulación, control y fomento respecto de las actividades industriales, la prestación de servicios públicos y cualquier otra actividad con incidencia ambiental en la cuenca, pudiendo intervenir administrativamente en materia de prevención, saneamiento, recomposición y utilización racional de los recursos naturales.
(…) En particular, la Autoridad está facultada para: (…) a) Unificar el régimen aplicable en materia de vertidos de efluentes a cuerpos receptores de agua y emisiones gaseosas".
Hasta entonces, la regulación de descargas de efluentes, estaba repartida entre la Nación (Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable), la Provincia de Buenos Aires (Autoridad del Agua) y la Ciudad de Buenos Aires (que aplicaba la normativa nacional).
En el caso de las normas nacionales, las mismas habían sido establecidas originalmente por la empresa Obras Sanitarias de la Nación y posteriormente remozadas en el año 1989 de manera previa a su privatización [7]. En el caso de la Provincia de Buenos Aires, el régimen legal estaba integrado por la antigua ley 5965 del año 1958 y la resolución N°336 dictada por la Autoridad del Agua en el año 2003 adecuando puntualmente una normativa dictada en el año 1974, que ya había sido objeto de sucesivos cuestionamientos técnicos.
En ese contexto la jurisdicción "partida" sobre el Riachuelo de la Nación, la Ciudad y la Provincia de Buenos Aires generó desde tiempos históricos imprecisiones a nivel de competencias, cuestionamientos a partir de los diferentes regímenes legales y en fin una experiencia signada básicamente por la falta de efectividad en la aplicación de normas heterogéneas, tanto en lo sustancial como en lo procedimental [8].
II. Antecedentes
En 28 de Agosto de 2006 el Presidente de la Nación suscribió un Acuerdo Compromiso [9] con el Gobernador de la Provincia de Buenos Aires, el Jefe de Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y los 14 intendentes de los Municipios de la Cuenca Matanza Riachuelo a fin de comprometer la máxima colaboración para la creación de un autoridad de cuenca [10].
Al mismo tiempo fue presentado un proyecto de ley para la creación de dicha autoridad de cuenca, que posteriormente aprobaría el Congreso de la Nación durante el mes de Noviembre de 2006 [11].
En ese contexto, la Secretaria de Ambiente y Desarrollo Sustentable convocó a una Comisión Interjurisdiccional ad hoc [12] con el propósito de comenzar a tratar la unificación de las normas que establecían las descargas admisibles a cuerpos receptores en el ámbito de la cuenca.
Dadas las competencias de naturaleza provincial en materia de regulación hídrica, la autoridades competentes correspondían a la Provincia de Buenos Aires, en tanto que autoridad de aplicación de las leyes 11.723 (Ley del Ambiente) y 11.459 (Ley de Radicación Industrial) a través de la Secretaría de Política Ambiental así como de la ley 12.257 (Código de Aguas) a través de la Autoridad del Agua, la Ciudad de Buenos Aires a través de la Dirección General de Control de la Contaminación y la Nación a través de la Subsecretaría de Recursos Hídricos de la Nación, la Dirección Nacional de Control de la Contaminación como autoridad de aplicación de los decretos 674/89 y la ley 24.051 de residuos peligrosos y la Dirección de Normativa Ambiental como desarrollador de las nuevas normas ambientales.
A lo largo de ocho meses y bajo la coordinación del Componente Institucional del Plan Integral de la Cuenca, los representantes de los distintos organismos competentes [13] interactuaron en el ámbito de la comisión con los responsables de los Programa de recuperación de cuerpos de agua y la Dirección de Normativa de la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable, llegándose a fines de junio de 2007 a una propuesta unificada de parámetros que fue elevada al Consejo Directivo de la Autoridad de Cuenca.
III. Logros alcanzados
El objeto de la Comisión interjurisdiccional ad hoc fue seleccionar de entre las normas vigentes, aquellos parámetros más idóneos para exigir unificadamente a nivel de la cuenca. En general, se siguió el criterio de seleccionar el parámetro más estricto para cada sustancia, así como la técnica de medición más representantivas del estado del arte en la mteria.
El resultado de dicho procesos de análisis fue la consolidación de un listado de 39 sustancias, para cada una de las cuales fue definida la concentración admisible así como la técnica analítica para la determinación de tal concentración.
Dentro de aquél listado de sustancias críticas pueden identificarse aquellas normalmente asociadas a la contaminación como el cromo en sus distintas valencias, el arsénico, el cianuro, el cadmio, y también aquellas propiedades químicas (como la acidez o alcalinidad, el oxígeno disuelto, etc) y físicas (como la temperatura) con significativa incidencia sobre lo que entendemos usualmente como calidad de agua.
IV. Instrumentación
A partir del acuerdo técnico logrado a mediados del mes de Junio, el Consejo Directivo de la Autoridad de Cuenca trató la propuesta en su primera sesión, el pasado 17 de julio de 2007, habiendo aprobado por unanimidad la nueva tabla de parámetros, e instruyó a la Presidencia de la ACUMAR para que redactara el acto administrativo que finalmente fue suscripto en ocasión de la segunda Reunión del ente interjurisdiccional.
La norma tendrá vigencia a partir de su publicación en el Boletín Oficial, sin perjuicio de su publicación en los boletines oficiales de la Provincia de Buenos Aires y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. En ese momento, se operará el desplazamiento en lo pertinente y dentro del ámbito de la cuenca Matanza Riachuelo (es decir, en el ámbito integrado por toda la ciudad de buenos aires y los municipios de Lanús, Avellaneda, Lomas de Zamora, Esteban Echeverría, La Matanza, Ezeiza, Cañuelas, Almirante Brown, Morón, Merlo, Marcos Paz, Presidente Perón, San Vicente y General Las Heras) de la Ley 5965 y la Resolución ADA 336/03 en el ámbito de la Provincia de Buenos Aires, de los decretos 674/89 y 776/92 en el ámbito de Nación y Ciudad de Buenos Aires.
Se trata de normas que datan de la década del 60 y que pasarán a tener ahora una lectura unificada en el ámbito de la cuenca. Ello no implica que la aplicación de dichas normas quedará a cargo de la ACUMAR sino que, solamente en lo atinente al mandato establecido en el artículo 5 inciso (a) de la ley 26.168, el ente contribuye a la integración y regulación unificada de la cuenca en un tema tan delicado como el atinente al establecimiento de las descargas contaminantes.
V. Consecuencias directas
La norma aprobada tiene efecto sobre la totalidad de los cuerpos de agua de la cuenca Matanza Riachuelo. Esto significa que en todos los ríos, arroyos y cauces de la cuenca sólo podrán volcarse las sustancias y parámetros establecidos en la normativa aprobada.
Frente a cualquier contraposición que pudiera plantearse de hecho o derecho, entre públicos o privados, la Ley de creación de la Autoridad de Cuenca establece un principio de prevalencia tendiente a fortalecer la regulación unificada sobre cualquier otra preexistente.
La nueva norma, en cambio, no resulta de aplicación directa a los volcamientos de descargas hacia y desde el sistema de desagües cloacales operados por la empresa AYSA. Ello tiene que ver con la ley nacional 26.221que establece un anexo específico para regular la admisibilidad de tales descargas.
VI. Consecuencias indirectas
Uno de los ámbitos de aplicación de la nueva norma unificada es la Provincia de Buenos Aires, en aquellos Municipios comprendidos por la cuenca Matanza Riachuelo. Para los restantes, resulta de aplicación la normativa preexistente integrada por la Ley 5965 y la Resolución ADA N°336/2003.
Resultaría deseable, en ese contexto que, toda vez que la autoridad de aplicación de la norma unificada es la Provincia de Buenos Aires a través de su Autoridad del Agua, ésta pueda contar con normas uniformes para el control en toda la provincia. Ello podría lograrse a través de una modificación de la Resolución 336/2003.
Por otra parte el modelo de regulación uniforme podría inspirar la adopción de parámetros mínimos de protección de cuerpos de agua a nivel nacional, en el marco de lo previsto por la ley nacional 25.688 de presupuestos mínimos en materia de protección de cuerpos de agua, todo ello a través de la mecánica de las instituciones federales competentes como el Consejo Federal del Medio Ambiente (CO.FE.MA) y el Consejo Hídrico Federal (CO.HI.FE) .
VII. Próxima Etapa: Permisos diferenciales de descarga en función de la aptitud de los cuerpos receptores y las cargas másicas de contaminantes
La nueva norma constituye tan solo la primera etapa de un proceso de migración regulatoria. En efecto, tanto el sistema anterior como el sistema unificado no toman en consideración para la admisibilidad de las descargas el aporte neto de contaminantes al cuerpo receptor ni tampoco el estado mismo de éste en cuanto se refiere a su aptitud para recibir sustancias contaminantes sin alterar los usos establecidos para el mismo.
Por tal motivo es que actualmente se llevan a cabo los estudios para analizar los cuerpos de aguas y las descargas contaminantes de los establecimientos públicos y privados emplazados en territorio de la cuenca, a fin de definir la segunda fase del proceso que consistirá en la emisión de permisos de volcamiento que tengan en cuenta el aporte neto de sustancias contaminantes (carga másica) así como la aptitud del cuerpo receptor para recibir dicha carga en función de los usos que sean previamente definidos.
Básicamente, la segunda etapa comprende la definición de usos de los cuerpos receptores de la cuenca, objetivos de calidad para el corto, mediano y largo plazo, que pueden o no estar asociados a nuevos estándares de volcamiento y finalmente el otorgamiento de nuevos permisos en función de la aquellos usos definidos, las condiciones de cada tramo de los cuerpos receptores y la carga másica aportada por cada establecimiento que vuelque sus efluentes a las aguas de la cuenca. Otro tanto debería ocurrir con las condiciones de volcamiento a redes cloacales, a fin de asegurar las descargas en condiciones sutentables para los cuerpos receptores correspondientes.
Esta última es, sin duda la etapa más ambiciosa, pero también la única que puede ser apta para cambiar la fisonomía de la cuenca Matanza Riachuelo. Para concretarla, no solo serán necesarios los estudios previos y las nuevas normas sino también un poderoso sistema de infraestructura, reconversión industrial y control que posibilite la consecución de los objetivos de sustentabilidad definidos en el Plan Integral de la Cuenca.
VIII. La situación de los servicios de cloacas emplazados sobre la cuenca
Dentro del nuevo horizonte de objetivos de recuperación de la cuenca la situación del prestador de servicio de cloacas o alcantarillado con descargas a los cuerpos receptores de la cuenca no resulta indiferente, debido a la magnitud de tales descargas orgánicas, tanto en relación al Riachuelo afectado por los espiches de las cloacas máximas, así como la franja costera del Río de la Plata a la altura de Berazategui.
Sin embargo, la posibilidad de afrontar de manera efectiva niveles más restrictivos en materia de descargas supone dos requisitos, uno de naturaleza legal-formal y otro de naturaleza sustancial. El primero, consiste en la modificación de la Ley nacional de aprobación del marco regulatorio del servicio de agua potable u saneamiento, recientemente aprobada por el Congreso Nacional pero con posterioridad a la ley de creación de la Autoridad de Cuenca. En efecto la Ley nacional N°26.221 [14] aprueba el Marco Regulatorio del servicio que actualmente presta la empresa Agua y Saneamientos Argentinos S.A., motivo por el cual cualquier modificación debería ser aprobada igualmente por vía de ley.
El segundo recaudo es de naturaleza sustancial y consiste el financiamiento necesario para ejecutar las obras de tratamiento de efluentes cloacales que resulten consistentes con los nuevos estándares de volcamiento. En este sentido, debe tenerse presente que la lógica del programa de financiamiento del servicio público, en tiempos de la privatización durante la década de los 90, consistió en asegurar el financiamiento de las obras a través de la tarifa. Actualmente, ese esquema ha sido parcialmente abandonado cuando se contempla la posibilidad de instrumentar subsidios desde la Administración Nacional, concretamente a través de la recientemente creada agencia de Planificación (APLA). Pero ello no implica que el problema de financiamiento de las obras haya desaparecido sino que su resolución debe provenir de alguna fuente de financiamiento provista desde el sector público.
En ese contexto, mientras no exista un programa de financiamiento que permita atender los objetivos de tratamiento primario, secundario y terciario que exigen las descargas contaminantes del servicio de saneamiento cloacal, no puede considerarse la instrumentación de estándares más exigentes a los establecidos por la normativa vigente [15].
Por las razones expresadas, las normas unificadas no resultan de aplicación directa al ámbito del servicio provisto por AySA, sin perjuicio de lo cual la Resolución comentada dispone la creación de una Comisión Técnica [16]que tendrá a cargo la convergencia regulatoria entre las nuevas normas y las vigentes para el servicio conforme lo permita la planificación de las obras previstas. Cabe destacar al respecto que la Comisión será integrada por la ACUMAR, la APLA y AySA.
IX. El rol de las industrias y los convenios de readecuación
La situación de las industrias puede sistematizarse a través de dos escenarios: aquellas que se conectan a la red de AySA y aquellas que se conectan a las redes de otros proveedores y aquellas que vuelcan a los cuerpos receptores de la cuenca.
En cuanto a las industrias que se conectan actualmente a la red de AySA éstas deberán sujetarse estrictamente a las condiciones establecidas por la ley nacional 26.221, con aquellas modulaciones que en el futuro puede introducir la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación.
Cabe tener presente, al respecto, que la ley 26.221 en su artículo 122 establece (a igual que su norma precedente, el Decreto 999/92) que "La gestión de la Concesionaria en orden al cumplimiento de las obligaciones emergentes de las normas de contaminación hídrica estará sujeta a la regulación de la SECRETARIA DE AMBIENTE Y DESARROLLO SUSTENTABLE dependiente de la Jefatura de Gabinete de Ministros".
En cuanto a las industrias que se conectan a redes de otros proveedores de servicios públicos, como el caso de Aguas de Buenos Aires S.A., aun cuando dichas conexiones pudieran materializarse en el ámbito de la cuenca Matanza Riachuelo, deberá tenerse presente el punto de descarga a cuerpos receptores de dichos efluentes, que en el caso de materializa fuera del ámbito de la cuenca Matanza Riachuelo (por ejemplo: cuenca del Río Reconquista).
Finalmente, en el caso de las industrias que vuelcan directamente a cuerpos receptores ellas serán incididas directamente por la nueva regulación y deberán en su caso estructuras los programas de reconversión que sean necesarios para asegurar los nuevos parámetros.
En todos los casos, corresponde mencionar que el Consejo Directivo de la Autoridad de Cuenca ha resuelto en su Segunda Reunión la creación de la Comisión Interjurisdiccional en materia de industria que deberá afrontar sin demora la unificación de esquemas de readecuación y/o reconversión de establecimientos emplazados en el ámbito de la cuenca.
Dichos criterios unificados deberían contemplar la participación activa de las industrias a través de la cámaras u otras instancias de representación colectiva que permita discutir aquellos aspectos relativos a una razonable implementación a corto, mediano y largo plazo de los objetivos de recuperación de la cuenca.
Actualmente, aun sin que exista un criterio unificado, dichos programas se han comenzado a instrumentar de manera piloto con algunos sectores como el sector curtiembres a través de una metodología de Cartas de Intención y Acuerdos de Reconversión que deberán suscribirse en el ámbito de la Autoridad de Cuenca y contar con la participación de los organismos competentes y el municipio correspondiente al lugar de emplazamiento.
X. Metodología de Trabajo
Un punto para destacar en la estructuración de esta nueva etapa regulatoria es el cómo se llega a los resultados. Históricamente, las comisiones que trabajaron en el establecimiento de los estándares regulatorios en esta materia, trabajaban de manera aislada, sin registro de los criterios empleados para sustentar las regulaciones ni de las discusiones mantenidas al efecto de llegar a los resultados finalmente aprobados.
En el marco de la Comisión ad hoc se trabajó de manera diametralmente opuesta. Las convocatorias comprendieron a la totalidad de las autoridades competentes. Contaron con la participación de más de 25 representantes de organismos competentes en las tres jurisdicciones a lo largo de más de ocho meses de trabajo. Sus deliberaciones fueron recogidas en resúmenes ejecutivos que a su vez fueron agregados al expediente administrativo de aprobación [17] y sólo entonces fueron elevadas las recomendaciones al Consejo Directivo a los efectos de la ponderación "política" de las nuevas regulaciones.
A su vez, los representantes de los organismos competentes, recomendaron imprimir a las nuevas regulaciones una naturaleza "dinámica" apta para recoger los nuevos objetivos y los nuevos conocimientos que día a día son consolidados e razón de los avances científicos relacionados con los impactos de los contaminantes sobre la salud y el ambiente.
En este consiste el nuevo paradigma regulatorio desde el punto de vista institucional. En un ámbito de discusión técnico y política suficientemente transparente como para registrar la racionalidad de las nuevas regulaciones.
XI. Contexto institucional
La aprobación de los estándares unificados para vertido de efluentes líquidos en el ámbito de la Cuenca Matanza Riachuelo transcurrió a la par del proceso de institucionalización de la Autoridad de Cuenca.
En efecto, la Comisión ad hoc fue convocada por la Secretaria de Ambiente en el mes de Octubre de 2006. Para ese momento, habíase suscripto el Acta Acuerdo del 28/8/06 y se había presentado por parte del Poder Ejecutivo de la Nación el proyecto de creación de la Autoridad de Cuenca durante el mes de Septiembre.
Desde esa perspectiva, la convocatoria a la Comisión fue una apuesta al proyecto de Autoridad de Cuenca al mismo tiempo que un anticipo del sentido último de la metodología de trabajo postulado.
Retomando el carril de desarrollo institucional, la Ley finalmente fue aprobada por el Congreso Nacional y adherida por las legislaturas de la Provincia de Buenos Aires y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires a través de un proceso que finalizó durante el mes de marzo de 2007.
A partir de entonces comenzaron los procesos de integración de los representantes de las tres jurisdicciones, que culminaron a comienzos de julio de 2007 con el dictado del Decreto del Poder Ejecutivo Nacional N° 830/2007.
XII. Acerca de la estructura institucional de la ACUMAR
A esta altura puede resultar de interés conocer liminarmente cuál es la estructura institucional del nuevo ente [18] para, en ese contexto, comprender la atribución de competencias que en definitiva ha resultado en la resolución de unificación que es objeto de este comentario.
En tal sentido, la Autoridad de Cuenca está integrada conforme a su ley de creación por los siguientes órganos:
a) Presidencia, ejercida por la Secretaria de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación, que tiene a su cargo la representación del organismo y la adopción de las medidas preventivas previstas en el artículo 7 de la Ley.
b) Consejo Directivo, que tiene a su cargo la expedición de las regulaciones correspondientes a la Autoridad, que está integrado por siete representantes correspondientes a las tres jurisdicciones (Nación, Provincia de Buenos Aires y Ciudad Autónoma de Buenos Aires). A la fecha, dicho Consejo ha realizado dos reuniones, de las cuales han resultado aprobado cuatro disposiciones normativas.
c) Consejo Municipal, con funciones consultivas en el ámbito de la cuenca, integrado por un representante de cada uno de los 14 municipios de la cuenca. A la fecha, dicho Consejo Municipal ha realizado su primera reunión.
d) Comisión de Participación Social, integrada por un representante de cada uno de las organizaciones no gubernamentales con intereses en el ámbito de la cuenca. A la fecha se ha elaborado un reglamento para dicha comisión que se ha sometido al procedimiento de elaboración participada de normas regulado por el decreto 1172/03.
Asimismo, durante la Segunda Reunión del Consejo Directivo de la ACUMAR se ha aprobado el Reglamento de Organización Interna que prevé los siguientes órganos adicionales:
a) Dirección Ejecutiva, que será designada por la Presidencia.
b) Secretaría General, que será designada por el Consejo Directivo.
c) Comisión Colegiada de Control de Comisiones Interjurisdiccionales, que será integrada por un representante de cada jurisdicción a fin de monitorear la marcha de cada una de las Comisiones Interjurisdiccionales de la Autoridad de Cuenca Matanza Riachuelo.
Fuera de lo expresado, ha sido resuelto por el Consejo Directivo la creación de un Foro de Universidades de la Cuenca Matanza Riachuelo (FUCUMAR) que ya ha realizado su primera reunión y cuya función consultiva consiste en canalizar el interés y posibilidades de integración del saber universitario en el ámbito de la cuenca Matanza Riachuelo [19].
XIII. El Plan Integral de la Cuenca Matanza Riachuelo: Componentes Cuerpo de Agua, Control, Industria e Infraestructura.
El Poder Ejecutivo de la Nación, en conjunto con la Provincia de Buenos Aires y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires elaboró durante el mes de Septiembre de 2006 el denominado Plan Integral de la Cuenca Matanza Riachuelo conforme al requerimiento formulado por la Corte Suprema de Justicia de la Nación en la causa "Mendoza" mediante su resolución de fecha 20/6/2006 [20].
Dicho Plan Integral comprende 10 componentes o programas relacionados con la recuperación de la cuenca a corto, mediano y largo plazo. Esos componentes que integran el Plan que actualmente es ejecutado con presupuesto del Estado Nacional, comprenden las siguientes áreas:
a) Institucional
b) Cuerpo de Agua
c) Infraestructura
d) Control
e) Industria
f) Participación
g) Educación
h) Salud
i) Gestión de residuos sólidos urbanos (RSU)
j) Ordenamiento Ambiental del territorio (OAT)
De esos componentes y en relación a la unificación de parámetros de descargas de efluentes en el ámbito de la cuenca, existen al menos cuatro que se relacionan directamente con la adecuada instrumentación e implementación a futura del programa de migración regulatoria. Ellos son:
- Componente Cuerpo de Agua, en cuyo contexto se definirán los objetivos de recuperación de la cuenca a corto, mediano y largo plazo. Para ello se trabaja actualmente en los estudios de caracterización de los cuerpos de agua y los efluentes que a ellos son volcados por los distintos generadores a fin de poder estructurar el plan de readecuación.
- Componente Control, que tiene a cargo el ejercicio de las medidas preventivas contempladas por el artículo 7 de la Ley de creación de la ACUMAR. Dichas medidas son independientes del ejercicio de la facultad sancionatoria por parte de los organismos competentes de las jurisdicciones.
- Componente Industria, que tiene cargo la instrumentación de una estrategia de readecuación del sector productiva a fin de instalar en la cuenca un modelo de desarrollo sustentable que permita alcanzar las metas de recuperación de los cuerpos de agua de una manera gradual y socialmente funcional. Cabe destacar que esa responsabilidad comprende no solamente los programas de reconversión sino también la disposición de aquellos incentivos e instituciones que pueden tornar factible la modificación de las conductas propiciada por el Plan Integral de la Cuenca. Así por ejemplo, lo atinente a la disponibilidad de créditos verdes y seguros ambientales [21].
- Componente Infraestructura, que tiene a cargo la coordinación de los distintos programas de obras en el ámbito de la cuenca, comprendiendo las obras de expansión cloacal que se llevan a cabo en el ámbito de la Subsecretaría de Recursos Hídricos de la Nación, el Comité Ejecutor Matanza Riachuelo y cualquier otra fuente de ejecución a nivel federal, provincial o local.
Fuera de lo expresado, corresponde al Componente Institucional el desarrollo convergente de los distintos módulos y la instrumentación legal de las soluciones en las distintas jurisdicciones.
XIV. Una Autoridad de Cuenca en marcha
A menos de un año del lanzamiento del Plan Integral la Autoridad de Cuenca Matanza Riachuelo es una realidad institucional en curso de ejecución con la puesta en marcha de la casi totalidad de sus órganos y programas del Plan Integral. Es cierto que con anterioridad existieron proyectos para la gestión coordinada de la cuenca, pero no es menos cierto que dichas iniciativas tuvieron severas limitaciones en sus fases de implementación institucional.
Pero tanto el Plan Integral como el desarrollo progresivo del nuevo régimen de gestión unificada de los recursos hídricos comporta un programa de largo plazo.
La estructuración de la Autoridad de Cuenca como norma sustancial de rango legislativo, no de emergencia ni mucho menos de intervención a los poderes locales, adherida por las jurisdicciones, en condiciones de emitir normas jurídicas que sustituyen a las normas locales cuando son expedidas en el ámbito de su competencia, como es el caso de la norma de unificación de descargas, constituye un avance sin precedentes en la historia de la cuenca Matanza Riachuelo.
De igual manera, la definición de los parámetros de sustancias contaminantes a través de dos etapas, la primera (actual) de unificación y la segunda (futura) de asignación de permisos conforme a criterios de racionalidad basados en los estudios específicos que serán ejecutados sobre la calidad de las aguas y los efluentes, constituyen mecanismos regulatorios inéditos que permitirán tanto a las autoridades como a los jueces tener a la vista los criterios empleados para definir los fines y medios relacionados con la recuperación de esta cuenca hidrográfica.
XV. Reflexiones finales: la unificación de parámetros de descarga como un resultado temprano del programa de gestión integrada de la cuenca Matanza Riachuelo.
Tal vez una de las primeras observaciones de los afectados por la contaminación, las autoridades competentes y la Corte Suprema de Justicia de Nación, es la relacionada con la diversidad de las normas y competencias que la cuenca conlleva por su emplazamiento pluri-jurisdiccional. Y a partir de allí las inevitables (a la luz de la historia) consecuencias en materia de la ineficacia en el ejercicio de las potestades de control.
De allí que siempre que desde mucho tiempo atrás fuera postulada la necesidad de una estrategia de acción conjunta, que articulara adecuadamente las competencias locales con la indispensable coordinación y visión unificada que hace a la gestión integrada de los recursos hídricos.
En ese contexto, la unificación de normas de vertidos, y el establecimiento de objetivos de calidad a corto, mediano y largo plazo constituye la respuesta normativa a esta parte de la estrategia de gestión integrada para la Cuenca Matanza Riachuelo.
[1] Secretario General de la Autoridad de Cuenca Matanza Riachuelo.
[2] Resolución de la Autoridad de Cuenca Matanza Riachuelo fechada 10/8/2007.
[3] Publicada en el Boletín Oficial de la Nación N° 31.238, el 13/9/2007.
[4] Publicada en Boletín Oficial de la Nación N° 31.047, el 5/12/2006.
[5] Publicada en Boletín Oficial de la Ciudad de Buenos Aires N°2613, el 26/01/2007.
[6] Publicada en Boletín Oficial de la Provincia de Buenos Aires Nº 25.625el 27/3/07.
[7] Decretos 674/89 y 776/92.
[8] Cfr. ROSSI, Alejandro: "Régimen de control de la contaminación hídrica en la ciudad de Buenos y el conurbano bonaerense", en Jurisprudencia Argentina, Suplemento de derecho Ambiental, Número especial, (segunda parte) número 6121, 23 de diciembre de 1998, pp 29-39.
[9] Publicado como anexo de la Ley nacional N° 26.168.
[10] En el artículo PRIMERO del Acuerdo Compromiso las Partes aseguran "brindar su más absoluto apoyo al Proyecto de Ley remitido por el PODER EJECUTIVO NACIONAL al HONORABLE CONGRESO DE LA NACION, mediante el cual se propicia la creación de la AUTORIDAD DE CUENCA MATANZA RIACHUELO como ente de derecho público interjurisdiccional en el ámbito de la SECRETARIA DE AMBIENTE Y DESARROLLO SUSTENTABLE de la JEFATURA DE GABINETE DE MINISTROS".
[11] Ley nacional 26.168, sancionada el 15 de noviembre de 2006.
[12] La primera reunión de la Comisión Interjurisdiccional ad hoc para la unificación de regímenes de volcamiento de efluentes líquidos fue convocada por la Secretaria de Ambiente y Desarrollo Sustentable en fecha 30/10/06.
[13] A las reuniones asistieron más de 25 representantes de los organismos competentes entre ellos: En representación del Estado Nacional: Dr. Juan Miguel Picolotti (Jefe de Gabinete, Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable), Dra. Mariana Valls (Dirección de Normativa Ambiental, SAyDS); Dr. Alejandro Rossi (Responsable Componente Institucional PICMR) Lic. Carlos M. Arselli (Director de la Dirección de Prevención y Gestión de Contaminación, SAyDS), Ing. Jorge Meira ( Ingeniería de Dirección de Prevención y Recomposición Ambiental, SAyDS), Lic. Eduardo Fenoglio (Técnico de la Dirección de Gestión Ambiental de los Recursos Hídricos, SAyDS), Lic. Laura Pertusi (Coordinadora del Programa Calidad del Agua, SSRH), Dr. Santiago Reyna (Asesor, SSRH), Ing. Jorge Boll (Responsable, Componente Cuerpo de Agua, PICMR) Lic. Ruben Goransky (Componente Cuerpo de Agua, PICMR), Dra. Cristina De Angeli (Componente Institucional, PICMR), Dra. María de los Angeles Cuello (Componente institucional, PICMR). Por la Provincia de Buenos Aires: Lic. Máximo Lanzetta (Subs. Desarrollo Sustentable, SPA); Ing. Daniel Díaz (Director de Evaluación de Impacto Ambiental de la Subsecretaria de Política Ambiental, SPA); Ing. Carlos Dorado (Asesor, SPA) ; Cdor. Daniel O. Degano (Jefe de Gabinete, ADA); Ing. Jorge Galli (Jefe de Departamento Dirección de Planificación y Control de Recursos Hídricos, ADA). Por el GCABA: Lic. Hernán Díaz Saubidet, Subsecretario de Política y Gestión Ambiental, Ministerio de Medio Ambiente, GCBA); Lic. Horacio Walter (Director General de Control Ambiental, GCBA); Lic. Marcelo Gallego (Asesor área ambiente, Área de Gestión de la Rivera, Ministerio de Espacio Público GCBA); Ing. Carlos Lombardi (Asesor, Dirección General de Política y Evaluación Ambiental, Subsecretaria de Política y Gestión Ambiental, Ministerio de Medio Ambiente GCBA); Lic. Valerio Strobino (Técnico de la Dirección General de Control Ambiental, Ministerio de Gobierno GCBA); Dra. Patricia Errecalde (Asesora de la Dirección General de Mantenimiento de la Red Pluvial, Ministerio de Espacio Público GCBA); Dr. Javier Figoli (Dirección General de Control de Calidad Ambiental, Ministerio de Gobierno del GCBA)
[14] Publicada en el Boletín Oficial de la Nación N° 31.107 el 2/3/2007.
[15] Cfr. ROSSI, Alejandro "El desafío de la gestión de agua y saneamiento en la República Argentina", Revista Jurisprudencia Argentina, Doctrina, del 23/05/2007.
[16] Res. ACUMAR 2/2007: "ARTICULO 2º.- Créase la Comisión Técnica para la articulación de valores de descargas de efluentes líquidos en el ámbito de la cuenca Matanza Riachuelo, que será integrada por representantes de la ACUMAR, la Agencia de Planificación creada por Ley Nº 26.221 y la empresa Aguas y Saneamientos Argentinos S.A.
[17] Expediente ACUMAR N°2241/07.
[18] Cfr. ROSSI, Alejandro "Una autoridad de cuenca para el Matanza Riachuelo" publicado en El Dial, Suplemento de derecho ambiental del 31/10/2006.
[19] Participan actualmente del FUCUMAR la Universidad de Buenos Aires, la Universidad Tecnológica Nacional, la Universidad Nacional de La Matanza y la Universidad Nacional de Lanús.
[20] M. 1569. XL - 'Mendoza, Beatriz Silvia y otros c/ Estado Nacional y otros s/ daños y perjuicios (daños derivados de la contaminación ambiental del Río Matanza - Riachuelo)' - CSJN - 20/06/2006. (elDial - AA357E)
[21] Cfr. ROSSI, Alejandro: "Perspectivas y rol funcional del aseguramiento ambiental en el ámbito del Plan Integral de la Cuenca Matanza Riachuelo", publicado en el El Dial, Suplemento de Derecho Ambiental del 30/5/2007.
Fecha de Publicación: 13/02/2008
Autor del Artículo: Alejandro Rossi [1] - elDial.com
I. La unificación: un resultado temprano
En ocasión de la segunda reunión del Consejo Directivo de la Autoridad de Cuenca Matanza Riachuelo (ACUMAR) el pasado 10 de agosto de 2007 fue aprobada la unificación de parámetros de descargas para efluentes líquidos en el ámbito de la cuenca Matanza Riachuelo [2].
La norma aprobada por Resolución ACUMAR 2/2007 [3] responde al mandato establecido en el artículo 5 inciso (a) de la Ley de creación de la ACUMAR, a través de la ley nacional 26.168 [4] adherida por las leyes 2.217 [5]de la Ciudad de Buenos Aires y 13.642 [6] de la Provincia de Buenos Aires que textualmente dispone:
"La Autoridad de Cuenca Matanza Riachuelo, tiene facultades de regulación, control y fomento respecto de las actividades industriales, la prestación de servicios públicos y cualquier otra actividad con incidencia ambiental en la cuenca, pudiendo intervenir administrativamente en materia de prevención, saneamiento, recomposición y utilización racional de los recursos naturales.
(…) En particular, la Autoridad está facultada para: (…) a) Unificar el régimen aplicable en materia de vertidos de efluentes a cuerpos receptores de agua y emisiones gaseosas".
Hasta entonces, la regulación de descargas de efluentes, estaba repartida entre la Nación (Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable), la Provincia de Buenos Aires (Autoridad del Agua) y la Ciudad de Buenos Aires (que aplicaba la normativa nacional).
En el caso de las normas nacionales, las mismas habían sido establecidas originalmente por la empresa Obras Sanitarias de la Nación y posteriormente remozadas en el año 1989 de manera previa a su privatización [7]. En el caso de la Provincia de Buenos Aires, el régimen legal estaba integrado por la antigua ley 5965 del año 1958 y la resolución N°336 dictada por la Autoridad del Agua en el año 2003 adecuando puntualmente una normativa dictada en el año 1974, que ya había sido objeto de sucesivos cuestionamientos técnicos.
En ese contexto la jurisdicción "partida" sobre el Riachuelo de la Nación, la Ciudad y la Provincia de Buenos Aires generó desde tiempos históricos imprecisiones a nivel de competencias, cuestionamientos a partir de los diferentes regímenes legales y en fin una experiencia signada básicamente por la falta de efectividad en la aplicación de normas heterogéneas, tanto en lo sustancial como en lo procedimental [8].
II. Antecedentes
En 28 de Agosto de 2006 el Presidente de la Nación suscribió un Acuerdo Compromiso [9] con el Gobernador de la Provincia de Buenos Aires, el Jefe de Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y los 14 intendentes de los Municipios de la Cuenca Matanza Riachuelo a fin de comprometer la máxima colaboración para la creación de un autoridad de cuenca [10].
Al mismo tiempo fue presentado un proyecto de ley para la creación de dicha autoridad de cuenca, que posteriormente aprobaría el Congreso de la Nación durante el mes de Noviembre de 2006 [11].
En ese contexto, la Secretaria de Ambiente y Desarrollo Sustentable convocó a una Comisión Interjurisdiccional ad hoc [12] con el propósito de comenzar a tratar la unificación de las normas que establecían las descargas admisibles a cuerpos receptores en el ámbito de la cuenca.
Dadas las competencias de naturaleza provincial en materia de regulación hídrica, la autoridades competentes correspondían a la Provincia de Buenos Aires, en tanto que autoridad de aplicación de las leyes 11.723 (Ley del Ambiente) y 11.459 (Ley de Radicación Industrial) a través de la Secretaría de Política Ambiental así como de la ley 12.257 (Código de Aguas) a través de la Autoridad del Agua, la Ciudad de Buenos Aires a través de la Dirección General de Control de la Contaminación y la Nación a través de la Subsecretaría de Recursos Hídricos de la Nación, la Dirección Nacional de Control de la Contaminación como autoridad de aplicación de los decretos 674/89 y la ley 24.051 de residuos peligrosos y la Dirección de Normativa Ambiental como desarrollador de las nuevas normas ambientales.
A lo largo de ocho meses y bajo la coordinación del Componente Institucional del Plan Integral de la Cuenca, los representantes de los distintos organismos competentes [13] interactuaron en el ámbito de la comisión con los responsables de los Programa de recuperación de cuerpos de agua y la Dirección de Normativa de la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable, llegándose a fines de junio de 2007 a una propuesta unificada de parámetros que fue elevada al Consejo Directivo de la Autoridad de Cuenca.
III. Logros alcanzados
El objeto de la Comisión interjurisdiccional ad hoc fue seleccionar de entre las normas vigentes, aquellos parámetros más idóneos para exigir unificadamente a nivel de la cuenca. En general, se siguió el criterio de seleccionar el parámetro más estricto para cada sustancia, así como la técnica de medición más representantivas del estado del arte en la mteria.
El resultado de dicho procesos de análisis fue la consolidación de un listado de 39 sustancias, para cada una de las cuales fue definida la concentración admisible así como la técnica analítica para la determinación de tal concentración.
Dentro de aquél listado de sustancias críticas pueden identificarse aquellas normalmente asociadas a la contaminación como el cromo en sus distintas valencias, el arsénico, el cianuro, el cadmio, y también aquellas propiedades químicas (como la acidez o alcalinidad, el oxígeno disuelto, etc) y físicas (como la temperatura) con significativa incidencia sobre lo que entendemos usualmente como calidad de agua.
IV. Instrumentación
A partir del acuerdo técnico logrado a mediados del mes de Junio, el Consejo Directivo de la Autoridad de Cuenca trató la propuesta en su primera sesión, el pasado 17 de julio de 2007, habiendo aprobado por unanimidad la nueva tabla de parámetros, e instruyó a la Presidencia de la ACUMAR para que redactara el acto administrativo que finalmente fue suscripto en ocasión de la segunda Reunión del ente interjurisdiccional.
La norma tendrá vigencia a partir de su publicación en el Boletín Oficial, sin perjuicio de su publicación en los boletines oficiales de la Provincia de Buenos Aires y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. En ese momento, se operará el desplazamiento en lo pertinente y dentro del ámbito de la cuenca Matanza Riachuelo (es decir, en el ámbito integrado por toda la ciudad de buenos aires y los municipios de Lanús, Avellaneda, Lomas de Zamora, Esteban Echeverría, La Matanza, Ezeiza, Cañuelas, Almirante Brown, Morón, Merlo, Marcos Paz, Presidente Perón, San Vicente y General Las Heras) de la Ley 5965 y la Resolución ADA 336/03 en el ámbito de la Provincia de Buenos Aires, de los decretos 674/89 y 776/92 en el ámbito de Nación y Ciudad de Buenos Aires.
Se trata de normas que datan de la década del 60 y que pasarán a tener ahora una lectura unificada en el ámbito de la cuenca. Ello no implica que la aplicación de dichas normas quedará a cargo de la ACUMAR sino que, solamente en lo atinente al mandato establecido en el artículo 5 inciso (a) de la ley 26.168, el ente contribuye a la integración y regulación unificada de la cuenca en un tema tan delicado como el atinente al establecimiento de las descargas contaminantes.
V. Consecuencias directas
La norma aprobada tiene efecto sobre la totalidad de los cuerpos de agua de la cuenca Matanza Riachuelo. Esto significa que en todos los ríos, arroyos y cauces de la cuenca sólo podrán volcarse las sustancias y parámetros establecidos en la normativa aprobada.
Frente a cualquier contraposición que pudiera plantearse de hecho o derecho, entre públicos o privados, la Ley de creación de la Autoridad de Cuenca establece un principio de prevalencia tendiente a fortalecer la regulación unificada sobre cualquier otra preexistente.
La nueva norma, en cambio, no resulta de aplicación directa a los volcamientos de descargas hacia y desde el sistema de desagües cloacales operados por la empresa AYSA. Ello tiene que ver con la ley nacional 26.221que establece un anexo específico para regular la admisibilidad de tales descargas.
VI. Consecuencias indirectas
Uno de los ámbitos de aplicación de la nueva norma unificada es la Provincia de Buenos Aires, en aquellos Municipios comprendidos por la cuenca Matanza Riachuelo. Para los restantes, resulta de aplicación la normativa preexistente integrada por la Ley 5965 y la Resolución ADA N°336/2003.
Resultaría deseable, en ese contexto que, toda vez que la autoridad de aplicación de la norma unificada es la Provincia de Buenos Aires a través de su Autoridad del Agua, ésta pueda contar con normas uniformes para el control en toda la provincia. Ello podría lograrse a través de una modificación de la Resolución 336/2003.
Por otra parte el modelo de regulación uniforme podría inspirar la adopción de parámetros mínimos de protección de cuerpos de agua a nivel nacional, en el marco de lo previsto por la ley nacional 25.688 de presupuestos mínimos en materia de protección de cuerpos de agua, todo ello a través de la mecánica de las instituciones federales competentes como el Consejo Federal del Medio Ambiente (CO.FE.MA) y el Consejo Hídrico Federal (CO.HI.FE) .
VII. Próxima Etapa: Permisos diferenciales de descarga en función de la aptitud de los cuerpos receptores y las cargas másicas de contaminantes
La nueva norma constituye tan solo la primera etapa de un proceso de migración regulatoria. En efecto, tanto el sistema anterior como el sistema unificado no toman en consideración para la admisibilidad de las descargas el aporte neto de contaminantes al cuerpo receptor ni tampoco el estado mismo de éste en cuanto se refiere a su aptitud para recibir sustancias contaminantes sin alterar los usos establecidos para el mismo.
Por tal motivo es que actualmente se llevan a cabo los estudios para analizar los cuerpos de aguas y las descargas contaminantes de los establecimientos públicos y privados emplazados en territorio de la cuenca, a fin de definir la segunda fase del proceso que consistirá en la emisión de permisos de volcamiento que tengan en cuenta el aporte neto de sustancias contaminantes (carga másica) así como la aptitud del cuerpo receptor para recibir dicha carga en función de los usos que sean previamente definidos.
Básicamente, la segunda etapa comprende la definición de usos de los cuerpos receptores de la cuenca, objetivos de calidad para el corto, mediano y largo plazo, que pueden o no estar asociados a nuevos estándares de volcamiento y finalmente el otorgamiento de nuevos permisos en función de la aquellos usos definidos, las condiciones de cada tramo de los cuerpos receptores y la carga másica aportada por cada establecimiento que vuelque sus efluentes a las aguas de la cuenca. Otro tanto debería ocurrir con las condiciones de volcamiento a redes cloacales, a fin de asegurar las descargas en condiciones sutentables para los cuerpos receptores correspondientes.
Esta última es, sin duda la etapa más ambiciosa, pero también la única que puede ser apta para cambiar la fisonomía de la cuenca Matanza Riachuelo. Para concretarla, no solo serán necesarios los estudios previos y las nuevas normas sino también un poderoso sistema de infraestructura, reconversión industrial y control que posibilite la consecución de los objetivos de sustentabilidad definidos en el Plan Integral de la Cuenca.
VIII. La situación de los servicios de cloacas emplazados sobre la cuenca
Dentro del nuevo horizonte de objetivos de recuperación de la cuenca la situación del prestador de servicio de cloacas o alcantarillado con descargas a los cuerpos receptores de la cuenca no resulta indiferente, debido a la magnitud de tales descargas orgánicas, tanto en relación al Riachuelo afectado por los espiches de las cloacas máximas, así como la franja costera del Río de la Plata a la altura de Berazategui.
Sin embargo, la posibilidad de afrontar de manera efectiva niveles más restrictivos en materia de descargas supone dos requisitos, uno de naturaleza legal-formal y otro de naturaleza sustancial. El primero, consiste en la modificación de la Ley nacional de aprobación del marco regulatorio del servicio de agua potable u saneamiento, recientemente aprobada por el Congreso Nacional pero con posterioridad a la ley de creación de la Autoridad de Cuenca. En efecto la Ley nacional N°26.221 [14] aprueba el Marco Regulatorio del servicio que actualmente presta la empresa Agua y Saneamientos Argentinos S.A., motivo por el cual cualquier modificación debería ser aprobada igualmente por vía de ley.
El segundo recaudo es de naturaleza sustancial y consiste el financiamiento necesario para ejecutar las obras de tratamiento de efluentes cloacales que resulten consistentes con los nuevos estándares de volcamiento. En este sentido, debe tenerse presente que la lógica del programa de financiamiento del servicio público, en tiempos de la privatización durante la década de los 90, consistió en asegurar el financiamiento de las obras a través de la tarifa. Actualmente, ese esquema ha sido parcialmente abandonado cuando se contempla la posibilidad de instrumentar subsidios desde la Administración Nacional, concretamente a través de la recientemente creada agencia de Planificación (APLA). Pero ello no implica que el problema de financiamiento de las obras haya desaparecido sino que su resolución debe provenir de alguna fuente de financiamiento provista desde el sector público.
En ese contexto, mientras no exista un programa de financiamiento que permita atender los objetivos de tratamiento primario, secundario y terciario que exigen las descargas contaminantes del servicio de saneamiento cloacal, no puede considerarse la instrumentación de estándares más exigentes a los establecidos por la normativa vigente [15].
Por las razones expresadas, las normas unificadas no resultan de aplicación directa al ámbito del servicio provisto por AySA, sin perjuicio de lo cual la Resolución comentada dispone la creación de una Comisión Técnica [16]que tendrá a cargo la convergencia regulatoria entre las nuevas normas y las vigentes para el servicio conforme lo permita la planificación de las obras previstas. Cabe destacar al respecto que la Comisión será integrada por la ACUMAR, la APLA y AySA.
IX. El rol de las industrias y los convenios de readecuación
La situación de las industrias puede sistematizarse a través de dos escenarios: aquellas que se conectan a la red de AySA y aquellas que se conectan a las redes de otros proveedores y aquellas que vuelcan a los cuerpos receptores de la cuenca.
En cuanto a las industrias que se conectan actualmente a la red de AySA éstas deberán sujetarse estrictamente a las condiciones establecidas por la ley nacional 26.221, con aquellas modulaciones que en el futuro puede introducir la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación.
Cabe tener presente, al respecto, que la ley 26.221 en su artículo 122 establece (a igual que su norma precedente, el Decreto 999/92) que "La gestión de la Concesionaria en orden al cumplimiento de las obligaciones emergentes de las normas de contaminación hídrica estará sujeta a la regulación de la SECRETARIA DE AMBIENTE Y DESARROLLO SUSTENTABLE dependiente de la Jefatura de Gabinete de Ministros".
En cuanto a las industrias que se conectan a redes de otros proveedores de servicios públicos, como el caso de Aguas de Buenos Aires S.A., aun cuando dichas conexiones pudieran materializarse en el ámbito de la cuenca Matanza Riachuelo, deberá tenerse presente el punto de descarga a cuerpos receptores de dichos efluentes, que en el caso de materializa fuera del ámbito de la cuenca Matanza Riachuelo (por ejemplo: cuenca del Río Reconquista).
Finalmente, en el caso de las industrias que vuelcan directamente a cuerpos receptores ellas serán incididas directamente por la nueva regulación y deberán en su caso estructuras los programas de reconversión que sean necesarios para asegurar los nuevos parámetros.
En todos los casos, corresponde mencionar que el Consejo Directivo de la Autoridad de Cuenca ha resuelto en su Segunda Reunión la creación de la Comisión Interjurisdiccional en materia de industria que deberá afrontar sin demora la unificación de esquemas de readecuación y/o reconversión de establecimientos emplazados en el ámbito de la cuenca.
Dichos criterios unificados deberían contemplar la participación activa de las industrias a través de la cámaras u otras instancias de representación colectiva que permita discutir aquellos aspectos relativos a una razonable implementación a corto, mediano y largo plazo de los objetivos de recuperación de la cuenca.
Actualmente, aun sin que exista un criterio unificado, dichos programas se han comenzado a instrumentar de manera piloto con algunos sectores como el sector curtiembres a través de una metodología de Cartas de Intención y Acuerdos de Reconversión que deberán suscribirse en el ámbito de la Autoridad de Cuenca y contar con la participación de los organismos competentes y el municipio correspondiente al lugar de emplazamiento.
X. Metodología de Trabajo
Un punto para destacar en la estructuración de esta nueva etapa regulatoria es el cómo se llega a los resultados. Históricamente, las comisiones que trabajaron en el establecimiento de los estándares regulatorios en esta materia, trabajaban de manera aislada, sin registro de los criterios empleados para sustentar las regulaciones ni de las discusiones mantenidas al efecto de llegar a los resultados finalmente aprobados.
En el marco de la Comisión ad hoc se trabajó de manera diametralmente opuesta. Las convocatorias comprendieron a la totalidad de las autoridades competentes. Contaron con la participación de más de 25 representantes de organismos competentes en las tres jurisdicciones a lo largo de más de ocho meses de trabajo. Sus deliberaciones fueron recogidas en resúmenes ejecutivos que a su vez fueron agregados al expediente administrativo de aprobación [17] y sólo entonces fueron elevadas las recomendaciones al Consejo Directivo a los efectos de la ponderación "política" de las nuevas regulaciones.
A su vez, los representantes de los organismos competentes, recomendaron imprimir a las nuevas regulaciones una naturaleza "dinámica" apta para recoger los nuevos objetivos y los nuevos conocimientos que día a día son consolidados e razón de los avances científicos relacionados con los impactos de los contaminantes sobre la salud y el ambiente.
En este consiste el nuevo paradigma regulatorio desde el punto de vista institucional. En un ámbito de discusión técnico y política suficientemente transparente como para registrar la racionalidad de las nuevas regulaciones.
XI. Contexto institucional
La aprobación de los estándares unificados para vertido de efluentes líquidos en el ámbito de la Cuenca Matanza Riachuelo transcurrió a la par del proceso de institucionalización de la Autoridad de Cuenca.
En efecto, la Comisión ad hoc fue convocada por la Secretaria de Ambiente en el mes de Octubre de 2006. Para ese momento, habíase suscripto el Acta Acuerdo del 28/8/06 y se había presentado por parte del Poder Ejecutivo de la Nación el proyecto de creación de la Autoridad de Cuenca durante el mes de Septiembre.
Desde esa perspectiva, la convocatoria a la Comisión fue una apuesta al proyecto de Autoridad de Cuenca al mismo tiempo que un anticipo del sentido último de la metodología de trabajo postulado.
Retomando el carril de desarrollo institucional, la Ley finalmente fue aprobada por el Congreso Nacional y adherida por las legislaturas de la Provincia de Buenos Aires y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires a través de un proceso que finalizó durante el mes de marzo de 2007.
A partir de entonces comenzaron los procesos de integración de los representantes de las tres jurisdicciones, que culminaron a comienzos de julio de 2007 con el dictado del Decreto del Poder Ejecutivo Nacional N° 830/2007.
XII. Acerca de la estructura institucional de la ACUMAR
A esta altura puede resultar de interés conocer liminarmente cuál es la estructura institucional del nuevo ente [18] para, en ese contexto, comprender la atribución de competencias que en definitiva ha resultado en la resolución de unificación que es objeto de este comentario.
En tal sentido, la Autoridad de Cuenca está integrada conforme a su ley de creación por los siguientes órganos:
a) Presidencia, ejercida por la Secretaria de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación, que tiene a su cargo la representación del organismo y la adopción de las medidas preventivas previstas en el artículo 7 de la Ley.
b) Consejo Directivo, que tiene a su cargo la expedición de las regulaciones correspondientes a la Autoridad, que está integrado por siete representantes correspondientes a las tres jurisdicciones (Nación, Provincia de Buenos Aires y Ciudad Autónoma de Buenos Aires). A la fecha, dicho Consejo ha realizado dos reuniones, de las cuales han resultado aprobado cuatro disposiciones normativas.
c) Consejo Municipal, con funciones consultivas en el ámbito de la cuenca, integrado por un representante de cada uno de los 14 municipios de la cuenca. A la fecha, dicho Consejo Municipal ha realizado su primera reunión.
d) Comisión de Participación Social, integrada por un representante de cada uno de las organizaciones no gubernamentales con intereses en el ámbito de la cuenca. A la fecha se ha elaborado un reglamento para dicha comisión que se ha sometido al procedimiento de elaboración participada de normas regulado por el decreto 1172/03.
Asimismo, durante la Segunda Reunión del Consejo Directivo de la ACUMAR se ha aprobado el Reglamento de Organización Interna que prevé los siguientes órganos adicionales:
a) Dirección Ejecutiva, que será designada por la Presidencia.
b) Secretaría General, que será designada por el Consejo Directivo.
c) Comisión Colegiada de Control de Comisiones Interjurisdiccionales, que será integrada por un representante de cada jurisdicción a fin de monitorear la marcha de cada una de las Comisiones Interjurisdiccionales de la Autoridad de Cuenca Matanza Riachuelo.
Fuera de lo expresado, ha sido resuelto por el Consejo Directivo la creación de un Foro de Universidades de la Cuenca Matanza Riachuelo (FUCUMAR) que ya ha realizado su primera reunión y cuya función consultiva consiste en canalizar el interés y posibilidades de integración del saber universitario en el ámbito de la cuenca Matanza Riachuelo [19].
XIII. El Plan Integral de la Cuenca Matanza Riachuelo: Componentes Cuerpo de Agua, Control, Industria e Infraestructura.
El Poder Ejecutivo de la Nación, en conjunto con la Provincia de Buenos Aires y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires elaboró durante el mes de Septiembre de 2006 el denominado Plan Integral de la Cuenca Matanza Riachuelo conforme al requerimiento formulado por la Corte Suprema de Justicia de la Nación en la causa "Mendoza" mediante su resolución de fecha 20/6/2006 [20].
Dicho Plan Integral comprende 10 componentes o programas relacionados con la recuperación de la cuenca a corto, mediano y largo plazo. Esos componentes que integran el Plan que actualmente es ejecutado con presupuesto del Estado Nacional, comprenden las siguientes áreas:
a) Institucional
b) Cuerpo de Agua
c) Infraestructura
d) Control
e) Industria
f) Participación
g) Educación
h) Salud
i) Gestión de residuos sólidos urbanos (RSU)
j) Ordenamiento Ambiental del territorio (OAT)
De esos componentes y en relación a la unificación de parámetros de descargas de efluentes en el ámbito de la cuenca, existen al menos cuatro que se relacionan directamente con la adecuada instrumentación e implementación a futura del programa de migración regulatoria. Ellos son:
- Componente Cuerpo de Agua, en cuyo contexto se definirán los objetivos de recuperación de la cuenca a corto, mediano y largo plazo. Para ello se trabaja actualmente en los estudios de caracterización de los cuerpos de agua y los efluentes que a ellos son volcados por los distintos generadores a fin de poder estructurar el plan de readecuación.
- Componente Control, que tiene a cargo el ejercicio de las medidas preventivas contempladas por el artículo 7 de la Ley de creación de la ACUMAR. Dichas medidas son independientes del ejercicio de la facultad sancionatoria por parte de los organismos competentes de las jurisdicciones.
- Componente Industria, que tiene cargo la instrumentación de una estrategia de readecuación del sector productiva a fin de instalar en la cuenca un modelo de desarrollo sustentable que permita alcanzar las metas de recuperación de los cuerpos de agua de una manera gradual y socialmente funcional. Cabe destacar que esa responsabilidad comprende no solamente los programas de reconversión sino también la disposición de aquellos incentivos e instituciones que pueden tornar factible la modificación de las conductas propiciada por el Plan Integral de la Cuenca. Así por ejemplo, lo atinente a la disponibilidad de créditos verdes y seguros ambientales [21].
- Componente Infraestructura, que tiene a cargo la coordinación de los distintos programas de obras en el ámbito de la cuenca, comprendiendo las obras de expansión cloacal que se llevan a cabo en el ámbito de la Subsecretaría de Recursos Hídricos de la Nación, el Comité Ejecutor Matanza Riachuelo y cualquier otra fuente de ejecución a nivel federal, provincial o local.
Fuera de lo expresado, corresponde al Componente Institucional el desarrollo convergente de los distintos módulos y la instrumentación legal de las soluciones en las distintas jurisdicciones.
XIV. Una Autoridad de Cuenca en marcha
A menos de un año del lanzamiento del Plan Integral la Autoridad de Cuenca Matanza Riachuelo es una realidad institucional en curso de ejecución con la puesta en marcha de la casi totalidad de sus órganos y programas del Plan Integral. Es cierto que con anterioridad existieron proyectos para la gestión coordinada de la cuenca, pero no es menos cierto que dichas iniciativas tuvieron severas limitaciones en sus fases de implementación institucional.
Pero tanto el Plan Integral como el desarrollo progresivo del nuevo régimen de gestión unificada de los recursos hídricos comporta un programa de largo plazo.
La estructuración de la Autoridad de Cuenca como norma sustancial de rango legislativo, no de emergencia ni mucho menos de intervención a los poderes locales, adherida por las jurisdicciones, en condiciones de emitir normas jurídicas que sustituyen a las normas locales cuando son expedidas en el ámbito de su competencia, como es el caso de la norma de unificación de descargas, constituye un avance sin precedentes en la historia de la cuenca Matanza Riachuelo.
De igual manera, la definición de los parámetros de sustancias contaminantes a través de dos etapas, la primera (actual) de unificación y la segunda (futura) de asignación de permisos conforme a criterios de racionalidad basados en los estudios específicos que serán ejecutados sobre la calidad de las aguas y los efluentes, constituyen mecanismos regulatorios inéditos que permitirán tanto a las autoridades como a los jueces tener a la vista los criterios empleados para definir los fines y medios relacionados con la recuperación de esta cuenca hidrográfica.
XV. Reflexiones finales: la unificación de parámetros de descarga como un resultado temprano del programa de gestión integrada de la cuenca Matanza Riachuelo.
Tal vez una de las primeras observaciones de los afectados por la contaminación, las autoridades competentes y la Corte Suprema de Justicia de Nación, es la relacionada con la diversidad de las normas y competencias que la cuenca conlleva por su emplazamiento pluri-jurisdiccional. Y a partir de allí las inevitables (a la luz de la historia) consecuencias en materia de la ineficacia en el ejercicio de las potestades de control.
De allí que siempre que desde mucho tiempo atrás fuera postulada la necesidad de una estrategia de acción conjunta, que articulara adecuadamente las competencias locales con la indispensable coordinación y visión unificada que hace a la gestión integrada de los recursos hídricos.
En ese contexto, la unificación de normas de vertidos, y el establecimiento de objetivos de calidad a corto, mediano y largo plazo constituye la respuesta normativa a esta parte de la estrategia de gestión integrada para la Cuenca Matanza Riachuelo.
[1] Secretario General de la Autoridad de Cuenca Matanza Riachuelo.
[2] Resolución de la Autoridad de Cuenca Matanza Riachuelo fechada 10/8/2007.
[3] Publicada en el Boletín Oficial de la Nación N° 31.238, el 13/9/2007.
[4] Publicada en Boletín Oficial de la Nación N° 31.047, el 5/12/2006.
[5] Publicada en Boletín Oficial de la Ciudad de Buenos Aires N°2613, el 26/01/2007.
[6] Publicada en Boletín Oficial de la Provincia de Buenos Aires Nº 25.625el 27/3/07.
[7] Decretos 674/89 y 776/92.
[8] Cfr. ROSSI, Alejandro: "Régimen de control de la contaminación hídrica en la ciudad de Buenos y el conurbano bonaerense", en Jurisprudencia Argentina, Suplemento de derecho Ambiental, Número especial, (segunda parte) número 6121, 23 de diciembre de 1998, pp 29-39.
[9] Publicado como anexo de la Ley nacional N° 26.168.
[10] En el artículo PRIMERO del Acuerdo Compromiso las Partes aseguran "brindar su más absoluto apoyo al Proyecto de Ley remitido por el PODER EJECUTIVO NACIONAL al HONORABLE CONGRESO DE LA NACION, mediante el cual se propicia la creación de la AUTORIDAD DE CUENCA MATANZA RIACHUELO como ente de derecho público interjurisdiccional en el ámbito de la SECRETARIA DE AMBIENTE Y DESARROLLO SUSTENTABLE de la JEFATURA DE GABINETE DE MINISTROS".
[11] Ley nacional 26.168, sancionada el 15 de noviembre de 2006.
[12] La primera reunión de la Comisión Interjurisdiccional ad hoc para la unificación de regímenes de volcamiento de efluentes líquidos fue convocada por la Secretaria de Ambiente y Desarrollo Sustentable en fecha 30/10/06.
[13] A las reuniones asistieron más de 25 representantes de los organismos competentes entre ellos: En representación del Estado Nacional: Dr. Juan Miguel Picolotti (Jefe de Gabinete, Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable), Dra. Mariana Valls (Dirección de Normativa Ambiental, SAyDS); Dr. Alejandro Rossi (Responsable Componente Institucional PICMR) Lic. Carlos M. Arselli (Director de la Dirección de Prevención y Gestión de Contaminación, SAyDS), Ing. Jorge Meira ( Ingeniería de Dirección de Prevención y Recomposición Ambiental, SAyDS), Lic. Eduardo Fenoglio (Técnico de la Dirección de Gestión Ambiental de los Recursos Hídricos, SAyDS), Lic. Laura Pertusi (Coordinadora del Programa Calidad del Agua, SSRH), Dr. Santiago Reyna (Asesor, SSRH), Ing. Jorge Boll (Responsable, Componente Cuerpo de Agua, PICMR) Lic. Ruben Goransky (Componente Cuerpo de Agua, PICMR), Dra. Cristina De Angeli (Componente Institucional, PICMR), Dra. María de los Angeles Cuello (Componente institucional, PICMR). Por la Provincia de Buenos Aires: Lic. Máximo Lanzetta (Subs. Desarrollo Sustentable, SPA); Ing. Daniel Díaz (Director de Evaluación de Impacto Ambiental de la Subsecretaria de Política Ambiental, SPA); Ing. Carlos Dorado (Asesor, SPA) ; Cdor. Daniel O. Degano (Jefe de Gabinete, ADA); Ing. Jorge Galli (Jefe de Departamento Dirección de Planificación y Control de Recursos Hídricos, ADA). Por el GCABA: Lic. Hernán Díaz Saubidet, Subsecretario de Política y Gestión Ambiental, Ministerio de Medio Ambiente, GCBA); Lic. Horacio Walter (Director General de Control Ambiental, GCBA); Lic. Marcelo Gallego (Asesor área ambiente, Área de Gestión de la Rivera, Ministerio de Espacio Público GCBA); Ing. Carlos Lombardi (Asesor, Dirección General de Política y Evaluación Ambiental, Subsecretaria de Política y Gestión Ambiental, Ministerio de Medio Ambiente GCBA); Lic. Valerio Strobino (Técnico de la Dirección General de Control Ambiental, Ministerio de Gobierno GCBA); Dra. Patricia Errecalde (Asesora de la Dirección General de Mantenimiento de la Red Pluvial, Ministerio de Espacio Público GCBA); Dr. Javier Figoli (Dirección General de Control de Calidad Ambiental, Ministerio de Gobierno del GCBA)
[14] Publicada en el Boletín Oficial de la Nación N° 31.107 el 2/3/2007.
[15] Cfr. ROSSI, Alejandro "El desafío de la gestión de agua y saneamiento en la República Argentina", Revista Jurisprudencia Argentina, Doctrina, del 23/05/2007.
[16] Res. ACUMAR 2/2007: "ARTICULO 2º.- Créase la Comisión Técnica para la articulación de valores de descargas de efluentes líquidos en el ámbito de la cuenca Matanza Riachuelo, que será integrada por representantes de la ACUMAR, la Agencia de Planificación creada por Ley Nº 26.221 y la empresa Aguas y Saneamientos Argentinos S.A.
[17] Expediente ACUMAR N°2241/07.
[18] Cfr. ROSSI, Alejandro "Una autoridad de cuenca para el Matanza Riachuelo" publicado en El Dial, Suplemento de derecho ambiental del 31/10/2006.
[19] Participan actualmente del FUCUMAR la Universidad de Buenos Aires, la Universidad Tecnológica Nacional, la Universidad Nacional de La Matanza y la Universidad Nacional de Lanús.
[20] M. 1569. XL - 'Mendoza, Beatriz Silvia y otros c/ Estado Nacional y otros s/ daños y perjuicios (daños derivados de la contaminación ambiental del Río Matanza - Riachuelo)' - CSJN - 20/06/2006. (elDial - AA357E)
[21] Cfr. ROSSI, Alejandro: "Perspectivas y rol funcional del aseguramiento ambiental en el ámbito del Plan Integral de la Cuenca Matanza Riachuelo", publicado en el El Dial, Suplemento de Derecho Ambiental del 30/5/2007.
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